内蒙古自治区锡林郭勒盟烟草专卖局合理布局规划政策解读

为进一步优化全盟烟草专卖零售许可证资源配置，规范烟草制品市场经营秩序，防止零售户无序增长和过度竞争，切实维护国家利益和消费者利益，我局在深入调研、科学测算、反复研判、广泛征求意见的基础上，制定了《锡林郭勒盟烟草制品零售点合理布局规划（草案）》，对未来五年全盟烟草制品零售点布局进行前瞻性规划，下面就制定情况说明如下：

一、制定本《草案》法律依据

（一）符合《中华人民共和国行政许可法》的立意要求。《中华人民共和国行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据”。制定《草案》，属于应予以公布的“有关行政许可的规定”的内容。

（二）符合《中华人民共和国未成年人保护法》的具体要求。《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条规定：“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”，制定《草案》，符合《中华人民共和国未成年人保护法》中关于未成年人免受烟侵害、守护未成年人健康成长的具体要求。

（三）符合《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例的具体规定。《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条对取得烟草专卖零售许可证，设定了四项基本条件，“符合烟草制品零售点合理布局的要求”是其中之一。《草案》是对“符合烟草制品零售点合理布局的要求”这一条件的细化，并未增设新的行政许可事项，也未增列新的行政许可条件。

（四）符合《烟草专卖许可证管理办法》及实施细则对烟草专卖行政机关的授权。《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划由县级以上烟草专卖局制定”。为抓好源头把控，科学合理制定合理布局规划，配合零售客户诚信体系建设，加强零售点科学布局，设定合理容量，决定以盟市为主体统一制定合理布局规划，由锡林郭勒盟烟草专卖局依法依理对锡林郭勒盟行政区域范围内烟草制品零售点合理布局作出规划。

（五）依据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条第一款的规定：“制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，量化的因素测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。”我局选择将具有相对稳定性和独立性的街道、乡、镇、苏木定义为最小单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围，按照各旗县市区人口占比对市场单元内零售点容量进行总量规划，组合运用间距标准，采取“总量+距离”的规划模式。依据第十六条第二款的规定“烟草制品零售点合理布局规划应体现前瞻性,坚持均衡发展,坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应,施行后应保持相对稳定。制定烟草制品零售点合理布局规划的烟草专卖局应适时评估执行效果,对不适宜的规定及时作出调整。”《草案》规定各行政区域及市场单元的烟草制品零售点数量变化情况原则上每年通过锡林郭勒盟各旗县市区政务服务大厅、办公场所公示栏或网上平台等对外公示，以适时评估执行效果。

依据《细则》第十七条关于烟草专卖局在制定烟草制品零售点合理布局规划时，可以视当地实际对特殊群体申请烟草专卖零售许可证、因客观原因无法在核定地址经营等情形，在数量、间距方面给予适当放宽的规定，对以上情形除经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定外进行了适当放宽。

（六）《草案》制定严格依据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十五条的规定：“制定烟草制品零售点合理布局规划应当遵循依法行政、科学规划、服务社会、均衡发展的原则，深入调研，广泛听取意见，履行听证、备案等程序。”《草案》是在对锡林郭勒盟卷烟零售市场反复调研的基础上，结合各辖区实际情况起草的，并依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，反复征求社会各方面的意见，广泛征集各旗县市区局的意见，积极听取相关部门的审查意见，在程序上符合《中华人民共和国行政许可法》关于听取意见的制度。

二、制定本《草案》遵循的原则

（一）依法行政原则。

本《草案》以法律法规规章和国家烟草专卖局规范性文件为依据，保证符合法定条件的行政相对人有依法取得烟草专卖零售许可证的平等权利。我局在深入调研、科学测算、反复研判、广泛听取意见的基础上，制定了《草案》，后续将依法履行听证、备案等程序，按照相关规定及时公示，并向社会公布，执行情况接受社会的监督，做到公开、公平、公正。

（二）科学规划原则。

本《草案》以相对稳定的街道、乡、镇和苏木作为最小市场单元，并以此为基准，量化分析单元内与烟草制品零售相关的卷烟销量、户均销量、人均可支配收入、户均毛利率和人口数量因素，尊重客观事实，遵循市场规律，预测发展趋势，合理测算最小市场单元内零售点的数量范围，组合运用间距标准，既便于消费者购买，又保护零售户经营利益，限制零售点之间无序竞争。

（三）服务社会原则。

本《草案》以服务社会为主，统筹考虑控烟履约、未成年人保护、便利消费者和零售户经营利益等因素，关注民生，服务就业与稳定，对社会弱势群体和优抚对象予以政策倾斜，提高政务服务水平，不断提升行政服务效能，方便群众办事。

（四）均衡发展原则。

本《草案》体现前瞻性，坚持均衡发展，保持零售点数量与烟草制品消费需求相适应、零售点分布与卷烟市场区位相协调，维持零售户数量的合理稳定，在便利消费的同时坚持零售点数量稍紧平衡。

三、关于《草案》制定条款的说明

（一）开展零售户数量及经营情况摸底调研。

综合应用信息系统、市场走访、社会调研等方式方法，综合考量经济发展、国家税收、消费者消费能力及经营者利益等因素，通过营销系统调阅、锡林郭勒盟近三年统计年鉴、全国第七次人口普查数据及各单位营销人员测算，对旗县市区局近三年卷烟销量、户均销量、人均可支配收入、户均毛利率、人口数量年平均增减幅等数据开展摸底调研，详尽摸清各辖区基本数据和经营状态，为测算零售户合理容量和修订完善零售点合理布局规划提供数据支撑。

（二）科学测算零售户合理容量。

以盟局为主体，成立合理布局课题研究小组，对前期调研数据进行综合分析，因为持证比=持证户数/人口数*1000‰，所以在规划未来五年许可证增幅时，将人口增幅作为最重要参考因素，其他五项因素为综合参考因素，各综合参考因素占比权重为0.25。同时参照地方政府对街道、乡、镇、苏木的划分标准，对辖区进行行政区域划分和市场单元划分，参照毗邻盟市平均持证比水平核定行政区域零售点合理容量，根据未来五年许可证增减幅科学测算出辖区内零售户的当前合理容量及五年后预计合理容量，合理容量测算方式如下：

1.各行政区域5年规划合理容量测算=当前人口数量*毗邻盟市平均持证比*（1+人口数量增幅）*（1+其他综合参数增幅）；

2.其他综合参数5年增幅=各独立参数5年增幅×设定权重；

3.各独立参数5年增幅=（1+该独立参数年平均增幅）＾5         

4.各区域理想规划数量=区域5年规划合理容量*该区域人口占比权重 。

（三）规划数量确定依据。

根据测算出的辖区内零售户的当前合理容量及五年后预计合理容量，结合各单位前期调研辖区街道、乡、镇、苏木最小单元人口占比，分配各区域最小单元内许可证5年后预计合理容量，并将其与现有最小单元持证户数对比，确定当前各地区最小单元内户数增减数。为确保布局规划更符合实际，各单位在理想增减幅基础上，又参考行政区域流动人口、交通状况、消费需求、经济发展水平、矿区增设情况、5A级旅游风景区新设情况、后续监管完成情况等因素综合确定最终规划数量。

（四）规划距离确定依据。

征求各单位对合理布局规划距离意见，上报距离城网和农网均为60米、80米、100米，最终确定各单位上报“米数”意见作为调查问卷选项，开展全盟范围内调查问卷，问卷采取“问卷星”线上调查方式，共计收到卷烟零售户调查问卷438人次，其中城网47.72%人次选择80米，农网52.28%人次选择100米；共计收到卷烟消费者调查问卷490人次，其中城网54.49%人次选择80米，农网51.84%人次选择80米，共计收到无证经营户调查问卷46人次，其中城网52.17%人次选择80米，农网50%人次选择80米。

因本次规划采取“总量＋距离”控制模式，其本身已经根据人口权重对城农网进行规划，故决定城农网采取统一间距标准。根据不同群体调查问卷分析，选择80米人数占比最大，综合考虑选择80米为布局规划一般间距距离。

（五）规划执行方式。

零售点布局采取行政区域“总量+距离”相结合的方式进行规划，需同时满足《锡林郭勒盟烟草制品零售点合理布局规划表》（简称《规划表》）总量和间距标准要求：行政区域市场单元内零售点数量达到或超过《规划表》规划数量上限的，待减少至规划数量后，采取“退一进一”的标准进行核发，如《规划表》内“增长值”为负数，则该区域如需要新办证则要在现有数量变为0时开始“退一进一”，各行政区域及市场单元的烟草制品零售点数量变化情况原则上每年通过锡林郭勒盟各旗县市区政务服务大厅、办公场所公示栏或网上平台等对外公示；除残疾人（肢体残疾三级以上）、军烈属、退役军人等特殊群体或优抚对象及政府规划、校园迁址、其他有政策扶持需要的情形享有距离50%照顾政策外，全盟零售点间距标准不得少于80米。

（六）特殊市场单元执行方式。

以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，合理确定单元内烟草制品零售点数量范围并实行动态调整，以数量范围为上限，达到上限的，不予设置零售点。单元内烟草制品零售点设置不受《规划表》总量和间距标准限制，且不作为其他烟草制品零售点合理布局的参照项。根据辖区实际情况，具体设定以下较为稳定、相对独立市场区域为特殊市场单元：政府统一规划建设的以集中交易商品为主的大型集贸市场、大型商业综合体和各类专业市场、物流园区；飞机场航站楼的公共大厅、候机厅，火车站、汽车站、客运中心候车室内；规模较大的工厂、矿山，在其生活区内；同一旅游景区内；监狱、看守所对内经营需要的。参照《中华人民共和国国家标准》（GB/T 18106—2021）零售业态分类，因该《标准》规定中型超市营业面积至少为2000平方米，所以将营业面积在2000平方米以上（含2000平方米），为满足停留在设施内特定顾客消费需要的大中型商场、超市内也设定为特殊市场单元。以上特殊市场单元设置“一点一证”，不受《规划表》总量和间距标准限制，且不作为其他烟草制品零售点合理布局的参照项。

（七）布局禁止性情形。

《草案》在不违反法律法规规定和调研各单位以往后续监管难点经验的基础上，尽可能穷尽设置了禁止性条款，提升市场整体后续监管效能。

1.依据《烟草专卖许可证管理办法细则》第二十九条“新办、延续烟草专卖零售许可证,需要核查营业执照”的规定，将“未取得工商营业执照的”列入禁止性条款。

2.依据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条“申请烟草专卖零售许可证,应当具备有与住所相独立的固定经营场所”的规定，将“不具有固定经营场所的；经营场所与住所不相独立的”列入禁止性条款。

3.依据第二十五条“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证”的规定，将“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；中小学、幼儿园周围”列入禁止性条款。

4.依据《未成年人保护法》第五十九条“任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒”的规定，将“容易诱导未成年人关注、购买、吸食卷烟的文具店、游乐场所、图书馆（室）、少年宫等”未成年人集中活动的公共场所列入禁止性条款。

5.依据《世界卫生组织烟草控制框架公约》第8条第二款“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行......措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾”的规定，同时参考《北京市控制吸烟条例》第九条“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”的规定，将“党政机关内部、医疗卫生机构内部”列入禁止性条款。

6.依据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第五十一条“公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或者变相销售烟草制品。除了取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品”的规定，将“利用自动售货机或者其他自动售货形式,销售或变相销售烟草制品的；利用信息网络销售烟草专卖品的”列入禁止性条款。

7.参照《中华人民共和国国家标准》（GB/T 4754—2017）国民经济行业分类，将“主营业务为专业性较强，与烟草制品零售业务没有直接或间接互补营销关系的，包括但不限于纺织、服装及日用品专门零售，文化、体育用品及器材专门零售，医药及医疗器材专门零售，汽车、摩托车零配件专门零售，家用电器及电子产品专门零售，五金、家具及室内装饰材料专门零售；机动车、电子产品和日用产品修理业，洗染、理发及美容服务，洗浴和保健养生服务，摄影扩印服务，婚姻服务、殡葬服务、宠物服务；室内娱乐活动、彩票活动等娱乐业等”列入禁止性条款。

8.因无法穷尽禁止性情形，设置兜底条款“法律、法规、规章规定的不予发放烟草专卖零售许可证的其他情形”。

9.为体现《草案》的前瞻性、科学性以及和国家局规范性文件的一致性，将《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第四十三条规定的烟草专卖零售许可证有效期届满后不予延续的情形列入《草案》中。

（八）附则说明。

1.依据信赖保护原则，为确保行政行为的公信力，将《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十八条“已合法持有烟草专卖零售许可证的零售户,在许可证有效期内不受所在地烟草制品零售点合理布局规划调整的影响。持证人办理延续申请,除经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定外,不受所在地烟草制品零售点合理布局规划其他规定调整的影响。”规定的内容纳入到《草案》中。

2.为保障规划更加科学、精准、有效地执行，明确列明“中小学”以及“中小学、幼儿园周围”范围，明确解释“固定经营场所”以及“经营场所与住所不相独立”定义，明确确定“零售点间距”的含义以及测量标准。明确规定“以上”、“以下”、“少于”、“超过”含本数。